加强道路安全生命防护工程建设，是树立“以人为本”理念，落实“安全发展、和谐发展”要求的重要前提和基础，开展道路交通安全生命防护工程建设，应致力于深入了解经济、社会发展背景，正视发展现状，客观评价功过成因，认真分析问题根源，准确定位发展目标，科学指导全程建设，切实从道路的硬件建设、安全管理机制和体制建设等方面完善和加强，才能有效预防和减少安全事故，提高道路通行能力。由此，立足云南省昭通市农村地区安全生产实际，就如何推进农村道路安全生产生命防护工程建设，谈几点肤浅认识。
一、全市农机运行能力及环境现状
昭通市位于云南省东北部，地处滇、川、黔结合部，是云岭高原向四川盆地的过渡带。这里四季分明、山高谷深、沟壑纵横，地势高低差异大，最高海拔为4040米，最低海拔267米，相对高差3773米；总面积23021平方公里，山区总面积为96.4%；东西宽241公里，南北长234公里。东西与贵州接壤，西北与四川毗邻。总人口592万人，其中农业人口519.2万人，占全市人口的87.7%，2012年农民人均纯收入3897元。居住有彝、回、苗等23个少数民族，是具有高原特色的、典型的农业大市。
全市辖十县一区。从公路通行情况看，至2012年末，全市总通车里程为16178公里，其中三级以上公路为1218公里，四级（含四级）以下公路为14961公里，占实际通车里程的92.5%。当中农村等外公路4813公里，乡村便道为3046公里。从拖拉机及农业机械的发展情况看，2012年末，全市拖拉机拥有量为16480台，其中在册数为12056台，拖拉机驾驶人为13737人，拥有微型耕整机40000余台（套）。拖拉机点多、面广，分布在全市143个乡镇，1068个行政村。“十一五”以来，随着改革开放的深入和经济社会的发展，拖拉机发展每年以12%速度递增，成为全市农村经济发展、农民增收致富的又一途径，是新农村建设和城镇化建设中不可忽视的一支力量。对推动农村的进步和发展发挥积极作用，是道路运输力量的有益补充，是农业生产中减轻农民劳动强度、解放和发展生产力重要的物质基础。多年来，由于受特定区位条件制约和欠发达经济影响，文化落后、交通闭塞等成为昭通发展进程中的诸多障碍，同时由于地势险峻、投入不足、气候恶劣、路况条件差，导致道路通行晴通雨阻、风雪停车的现象随处可见。加之全市农机安全管理中机制和体制存在的诸多矛盾，尽管按照各级党委、政府关于加强安全生产工作的一系列方针政策，通过全市各级农机安全部门立足职能，依法行政，围绕强化源头管控，强化宣传教育，强化隐患排查治理，强化动态监督跟踪，强化协作配合等工作措施，全力确保拖拉机运行安全，大辐降低农机事故发生率，遏制较大以上事故发生，为全市安全生产的平衡发展作出积极努力；但居于现行条件下，发展需求与管理滞后矛盾未得到根本解决，全市农机安全生产环境仍不容乐观，安全生产形势依然严峻，安全管控工作刻不容缓，任重而道远。
二、制约农村安全运行的主要因素
当前，随着道路运输条件的不断改善，农村汽车、拖拉机等各类交通运输工具日益递增，交通流量不断加大，尽管道路建设在加强，但通行能力仍显不足，运行条件仍适应不了发展的需求。同时，作为道路安全监管机构，多年来未得到应有的强化，导致人力、物力、财力的投入与日益增强的公路运输量对管理的需求存在严重矛盾。从而出现管理秩序混乱，违法运输等诸多行为出现给农村运输安全埋下了不少隐患。是事故多发，甚至群死群伤事故发生的原因之一。
（一）自然环境条件差。农村地区道路通行能力不足。由于全市96.4%的国土面积属山区，自然环境条件恶劣，山高坡陡，建设成本较高，从而在已建成的公路中乡村道路这一部分存在低等级公路所占比例较大、道路狭窄、路面较差、依山势绕行、坡陡临崖的现象。加之受地理气候及区位等自然因素特殊影响，导致雨、雾、冰、雪、凌气候条件下的晴通雨阻，风雪停车现象极为普遍，仅有的高等级公路通行能力严重不足，农村道路运输能力更为困难，冰凌季节是各类道路交通事故易发和高发时期，安全隐患骤增。
（二）农村公路建设滞后。近年来，在各级党委、政府对公路建设的重视下，农村地区道路建设取得明显成效，通县、通乡、通村公路建设力度进一步加大，但随着机动车量的日益递增，公路建设的发展仍滞后于车辆增量的需求。虽然农村地区各等级公路网络均在逐步建成和改善，但由于农村经济发展变化较大，大量的农业生产资料、农产品流通持续加快，重型运输车辆在低等级路上运行十分频繁，且超载现象尤为普遍，由此形成低等级道路承载高频率运力的突出矛盾，从而导致泥泞烂路情况再现，通行能力十分脆弱，安全隐患突出。
（三）投入严重不足。乡村道路建设除通乡油路，部分通村油路由政府全额投资建设外，大部分村组道路硬化建设都采取“一事一议”由老百姓自己来完成，道路硬化条件有所改善，但通行能力未根本改变。
（四）道路建设缺乏科学性和技术性。道路建设大多未通过正规的设计规划，均按原有的线型施工，由此形成质量不高、承载能力不强、安全性不可靠的道路，仅供小微型车辆通行，大中型运输车辆无法通行，且随着发展要求变化，大型车辆往返农村运营农产品十分频繁，由于相应的道路标志、标线未能配置到位，因此运行安全问题依然存在。
（五）道路维护和防护措施尚未形成。乡村道路保通后，道路的后续维护管理基本上无人问津，一些出于安全必须设置的防碰撞，防翻覆，防超速及急弯、陡坡、险路等设施及警示标志未能建成安装到位，同样形成潜在的安全隐患。
（六）管理体制不顺，管控难以到位。道路交通安全的管理本应做到各依其法，各施其职，各负其责，综合治理。而实际工作中公安、交通、农机三部门仍然是交通安全管理的主体责任部门，近年来，按照上级要求采取多项措施，切实强化宣传，强化管理，落实安全责任，严防死守，以平安创建，畅通工程，丘北经验推广等工作为抓手，动员一切社会力量，全力维护交通安全秩序，为预防各类事故的发生做了大量卓有成效的工作，但在现行体制下存在三方面问题：一是专业管理力量严重不足，相比较而言交通、公安部门在人力、物力、财力、装备等方面投入较大，管理力量强，农业部门承担的农村拖拉机管理经费投入严重不足，从而形成人力、物力、装备等仍维持在二十世纪八九十年代的水平，并且大部分的乡镇无农机安全专职人员，难以达到安全工作横向到边，纵向到底，不留死角的管理要求，同时从公安、交通、农机三支队伍力量综合来看也无法适应当前管理的要求，难以做到全面管理，并且在管理过程中还存在职能交叉，县、乡、村未形成一条线管理体制，导致管理脱节，形成管理工作在面上，难以落实到点上。二是综合协作能力不强。道路交通安全管控是公安、交通、农业三个业务主管部门义不容辞的责任，但仅靠各职能部门的监管难以保证整个道路交通安全的正常有序进行，因此道路交通安全应在各级政府的高度重视下，各有关部门认真履职、齐抓共管、形成全社会共同参与的格局下进行。但就目前的工作现状看，仍凸显出安全仅是职能部门的事，其他机构、部门大多停留在形式上，名义上配合导致安全管理始终由职能部门单打独斗，未真正形成齐抓共管格局。三是法规政策滞后于发展。各依其法，各施其职是行政执法部门执法的基本准则，简单地举个例子，法规界定：农机部门负责拖拉机的牌证管理工作，但随着经济社会的发展，出现部分符合拖拉机管理要件的运输车辆，既不属于拖拉机管理范畴（在没有法规、政策明确的前提下，称其为运输型拖拉机），也不属于交警部门低速载货汽车管理范畴，从而形成了两不管的“新生物”。因此，在农村地区形成新的事故隐患，由此急需法律、法规政策进一步明确管理范畴及权限，建议相关部门从制造环节入手提前介入监管，从源头上防止新的隐患源产生。
三、强化农村安全防护工程的建议
（一）加大道路建设投入。大力加强乡、村公路网络建设和改造，一方面政府主导投入，统筹规划，着眼长远建设，避免短期重复投资建设；另一方面广泛吸纳民间资本，以股份、融资等多种方式吸纳社会资金参与乡村公路的建设和管理，真正营造公路建设政府主导，社会参与共建和管理的格局。
（二）注重建设的统筹规划和管理。目前公路建设政出多门，投资多元，存在交通、林业、扶贫、农业、移民等部门多头修路现象；缺乏整合资金，统筹规划，统一设计理念；导致遍地开花，道路结构不尽合理，网络结构参差不齐现象。为节约资源，整合资金，提高效益，应形成在交通部门规划设计监管前提下，各部门参与投资建设。避免出现设计、施工的随意性和盲目性。
（三）理顺现行管理体制。体制不顺、机制不畅，工作开展就难以保障，容易导致工作事倍功半，从农机安全角度出发，理顺现行县、乡、村的体制建设尤为重要。一是加强各级农机部门体制建设，独立设置监管机构，增加人员编制。二是加大投入，切实落实国务院国发〔2012〕30号文件精神，将农机监理经费纳入各级财政预算，加强装备建设投入，强化执法能力建设，切实改变管理后劲不足现状。三是超前谋划，完善法规、政策、制度，进一步明确各部门职责，从源头上规范机动车生产商的准入条件和产品上市许可，从而杜绝政出多门、管理交叉、多头管理、无法管控的管理真空，进一步提高各部门管理能力。
