农业巨灾风险亟待转移分摊

　　我国农业保险在商业性保险框架下的试验，从上世纪50年代就开始了。1980年恢复国内保险业务之后的第三年，中国人保便开始了新一轮商业性经营试验。但是长达20多年的试验几经起伏波折，在尝试过多种制度模式和经营方式的创新之后，终因无法突破而不得不放弃这种商业性试验。

　　在此期间，保险学界和业界一直在分析和探究农业保险试验失败的原因，并从国际经验中寻求答案。针对我国农业现代化发展和农业风险管理制度需求，逐步提出了政策性农业保险的理论和建立政策性农业保险制度的建议。2004年的中央一号文件就提出要“加快建立政策性农业保险制度”，不仅是对《农业法》和《保险法》的一个呼应，更是针对当时持续下滑的农业保险的商业性试验所做出的新的重要决策。

　　从长远来看，政策性农业保险制度的建立，特别是政府从财政和税收方面对投保农户给予支持，也是在符合世贸规则条件下对农业生产的一种补贴或者转移支付，实际上这是增加了农民的收入。从宏观意义上来说，对于我国利用现代风险管理工具对农业风险进行有效管理，促进我国农业的稳定和可持续发展，保证粮食安全，保证粮食和食物的长远基本自给，同时保证农民农业收入的稳定都有重要意义。

　　与其他国家的思维方式不同，我国对任何一种政策或者制度的确立和推行都是采取先试点后推广的操作方式，这是我国的特产和优点，对于政策性农业保险也不例外。政策性农业保险对我国来说是比较新的制度，尽管在2007年之前有几十年的试验实践，但是我们现在是否需要农业保险制度，如果需要，那么要建立什么样的适合中国国情的农业保险制度，这个制度需要些什么要素，采用什么经营机制，政府、保险企业、农户在该制度中都应当扮演什么角色，各有关政府部门如何协调、配合，协同推进制度的建设和发展等，却是过去没有系统或正式涉及的事。

　　从2004年一号文件之后直到2012年，前后7年的农业保险试验，在各地“试点”为我国农业保险制度的建设提供了不同层面的丰富经验之后，才在2012年的11月，产生了我国第一部《农业保险条例》，为在全国建立和推行农业保险特别是政策性农业保险制度提供了初步的法律基础。至此，政策性农业保险在全国全面启动。然而农业保险多年的试点经验也使得大灾风险管理制度的建设问题日益迫切起来。

　　大灾风险管理制度建设是政策性农业保险制度中重要的组成部分之一，也是一个国家农业保险可持续发展的充分必要条件之一。研究表明，农业保险的经营风险是一般财产保险经营风险的10倍。在其他国家，因为经营农业保险遭受系统性风险损失而破产的公司并不是个案。正因为如此，中央一号文件在鼓励发展我国农业保险，提出建立和完善政策性农业保险制度的同时，高瞻远瞩，持续重视和强调建立农业保险大灾风险分散机制，在十个一号文件中先后六次对该问题提出政策指导意见。

　　2007年的一号文件提出，“完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系”。2008年提出，“建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制”，2009年提出，“加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制”，2010年再次希望“健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制”，2012年要求“健全农业再保险体系，逐步建立中央财政支持下的农业大灾风险转移分散机制”，2013年，进一步强调，“推进建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制”。

　　一再提出建立、完善和推进农业保险的大灾风险分散机制和制度，既表明这个政策问题的重要性，也表明在全国建立该机制和制度并不容易。从这六次的表述可以看出，随着农业保险和地方农业保险大灾风险分散制度建设的实践发展，不同年份一号文件强调的重点是不同的。2007年发布一号文件时，中央财政支持农业保险的具体政策还没有出台，可以把这一年一号文件提出的巨灾风险转移机制的政策意见理解为，主要是针对各地的农业保险制度建设。这一年北京市、江苏、浙江等省市根据自己的实际情况，已决定建立本地的巨灾风险准备基金。此前，已有的实践是上海市，他们实际上已经利用前15年的经营积累建立了自己的巨灾风险准备基金。到2009年、2010年、2012年和2013年发布的一号文件，提出“建立财政支持的巨灾风险分散机制”，已经把大灾风险分散机制的重点放在“财政支持”，特别是“中央财政”支持上。表明巨灾风险管理制度的建设，不仅要重视地方层次，更要重视中央层次，有了中央一级的巨灾风险管理制度，局部地区农业保险经营风险，就能在全国范围内分散，各地农业保险的经营水平和可持续性将大大提高。

　　有必要强调的是，要建立这种地方和中央层级的巨灾风险管理制度，从国外经验来看，中央和省财政应当做出较多贡献，除了制度供给(例如中央政府提供再保险，建立大灾风险准备基金，或者允许各省或公司使用其他市场融资机制等)外，还要从资金上予以支持。这些要点不具备，巨灾风险转移机制的建立和完善就不可能落实，这就是6个一号文件层层递进强调该问题的原因。

　　我们有理由相信，在中央一号文件的导引下，有财政支持，我国农业保险的巨灾风险管理制度将会在吸收国内外成功经验的基础上很快建立起来，各地和各家经营农业保险的机构对于经营风险的担忧也可以大大减小，政策性农业保险的健康和可持续发展将成为可能。中央十个一号文件对农业保险连续提出的政策意见，始终贯穿了一条从实践中来，到实践中去的哲学思维主线，这些政策意见不仅高瞻远瞩，对农业保险的试验和全面推行有先导性和统筹性，而且根据各地实践发展中提出来的问题，及时进行调整和完善，有效指导我国农业保险制度的建设和发展，使我国农业保险始终沿着科学发展的道路快速前进。